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落实保增长、保民生、保稳定的战略方针,人大和政府肩负着共同责任

  ——访全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任高强
 
  记者:2009年我国经济发展面临诸多困难,最让您担忧的问题是什么?您认为今年我国国内生产总值增长8%的目标能否实现?中央财政预算收入增长9.8%的指标能否完成?
    高强:当前我国经济发展出现的困难,主要来自两个方面原因:一是国际金融危机给我国带来的严重冲击,最突出的表现是国际市场需求萎缩,导致进出口贸易受阻,大多数出口导向型的企业面临很大困难。二是国内经济发展中长期积累下来的矛盾在国际环境的影响下集中反映出来,主要是经济结构和产业结构不合理,出口依存度过高;部分产品产能过剩,供大于求;一些对经济长远发展具有重大影响的产业,缺乏自主创新能力。为了应对当前经济发展面临的困难,中央作出了保增长、扩内需、调结构、抓改革、重民生的一系列重大战略决策。
    贯彻落实好中央决策,最大的难题是处理好近期目标和长远目标的关系,也就是保增长与调结构的关系。从近期看,我们必须通过加大投入刺激经济复苏,确保就业和社会稳定;从长远看,又必须下决心调整经济结构,为我国经济可持续发展奠定基础,这确实给当前的宏观调控政策带来空前的挑战。我们经常讲要“化危为机”,一方面要求我们必须采取有效措施,解决眼前的问题,克服困难,渡过难关。这一关渡不过去,就谈不上今后的发展;另一方面又要求我们立足长远,下决心淘汰一些落后的、过剩的产能,加快新型产业发展,提高我国的自主创新的水平和国际竞争力。
    有的同志认为保增长与调结构之间存在一些矛盾,担心压缩过剩的产能会影响当前的增长,这是不必要的。因为在市场需求不足的情况下,对落后过剩的产能即使不压缩,也不能发挥效益,只能造成浪费。我们保增长不是单纯地保速度,而是要实现与效益的统一,做到又好又快。在经济发展较快时,我们有余地调整结构,但下不了决心,因为缺乏动力;在经济发展困难时,我们虽然更加清醒地认识到存在的问题,但又不敢下决心解决,因为存在现实的压力。对于实现今年我国GDP增长8%的目标,我并不担心。去年的GDP增长是前高后低,今年可能是前低后高,单纯地实现近期拉动经济的目标并不太困难。问题在于,保增长不能只看GDP的增长,而是在优化结构、提高效益、扩大内需、改善民生基础上的增长,是有利于我国经济可持续发展的增长,把解决当前困难与促进长远发展结合起来。实现这个结合,是我们必须努力做到的。
    今年一季度财政收入下降8.3%,与预算安排增长8%的要求相差很远,财政形势相当严峻。特别是中央收入下降、税收收入下降和主体税种下降,令人担心。今后几个月,各级财政既要认真落实中央确定的结构性减税政策,促进经济逐步回升,又要切实加强税收征管,努力完成全年收入预算,这是一项艰巨的任务。
    记者:4万亿投资是大家都十分关注的问题。全国人大常委会2009年监督工作计划中有一项是“听取和审议国务院关于今年政府重大公共投资及其实施情况的报告”,您认为有何重要意义?人大在保增长方面应如何更好地发挥作用?
    高强:落实中央确定的保增长、保民生、保稳定的战略方针,人大和政府肩负着共同的责任。加强对今明两年4万亿政府公共投资、特别是中央财政1.18万亿公共投资实施情况的监督,是当前人大监督工作的重点。把这项工作列入全国人大常委会2009年监督工作计划,听取和审议国务院的报告,有利于推动各级政府正确把握投资方向、避免重复建设、加快工程进度、尽早发挥效益、加强投资监管、防止损失浪费。全国人大常委会在听取和审议报告之前,还将组织有关专门委员会和工作机构选择部分重点投资领域,对项目安排、投资方向、资金下达、地方配套、项目进度和投资效益等,开展专题调研,并针对存在的问题,及时提出改进意见和建议,以督促政府部门贯彻落实好中央的战略决策,确保4万亿公共投资在保增长、扩内需、调结构、重民生中发挥更大的作用。
    记者:由美国次贷危机引发的金融危机席卷全球,您认为导致这场金融危机的主要原因是什么?对我国主要有哪些影响?我们从这场危机中应吸取什么经验和教训?
    高强:俗话说,“冰冻三尺,非一日之寒”。由美国次贷危机引发的西方发达国家的金融危机,不是一天形成的,有着深刻的经济和社会背景。从表面上看,这场金融危机源于美国次级住房抵押贷款大量违约和金融衍生产品的泡沫破裂,造成流动性金融紧缩,引发全面信用危机,致使市场信心丧失。用通俗的话说,就是过去发放的贷款太多了、太滥了、太松了,居民消费和企业运转过分依赖银行贷款,而大量的贷款长期收不回来,必然成为银行坏账和亏损。而当企业运转和居民消费需要注入新的贷款时,却发现银行没有钱了,金融体系陷入了融资功能严重丧失和流动性严重短缺的困境,就发生了金融危机,并引发实体经济危机,严重挫伤居民消费信心。而从本质上看,是美国等西方发达国家宏观经济政策不当,政府监管缺失造成的,是长期负债消费的增长模式难以为继的结果。这些国家居民的消费能力和消费意愿减弱,导致市场萎缩和实体经济生产能力过剩,在经济全球化的环境下,对我国及其他发展中国家的经济发展也带来严重影响和困难。
    这场国际金融危机对我国经济发展,既造成了前所未有的挑战,也带来前所未有的机遇。国际市场需求萎缩,导致我国出口产品订单大量减少,正常的国际经济贸易秩序受到严重破坏,经济下行压力增大。但在客观上也为我们扩大内需和调整结构形成了巨大的倒逼机制,迫使我们加快发展方式的转变和经济结构调整,淘汰某些能耗高、污染大、落后过剩的产能,加速研发新能源和新设备,提高我国自主创新能力。因此,我们在应对当前严重困难时,既要治标,又要治本,必须从解决当前困难入手,立足于长远的可持续发展。
    当前我们面临最突出的问题,是扩大就业,维护社会稳定。但扩大就业不能靠保护落后、过剩的工业产能来实现,第一产业和第三产业都有着巨大的吸纳就业的空间。新农村建设、统筹城乡一体化发展,都需要大量的管理者和劳动者,这正是解决农村人才短缺、缩小城乡差距的良好机遇。服务业的发展,教育、卫生、文化等社会事业发展都需要大量的基层技术人才。关键在于,政府要千方百计地组织和拓展农村和基层就业渠道,制定一系列鼓励到基层就业的优惠政策;广大求职者也应转变择业观念,乐于到农村、到基层创业,锻炼自己,增长才干。
    这场国际金融危机给我们最大的启示是,金融的创新和发展,必须与加强监管和实体经济需要相适应。金融是现代经济的核心,金融政策运用得当,对于提高资源配置效率,促进经济发展,能够发挥重要的作用,如果运用不当,也会阻碍实体经济的健康发展,甚至带来灾难性后果。在应对当前的经济困难中,中央决定实施适度宽松的货币政策,旨在促进货币信贷总量的合理增长,增强银行放贷能力,合理增加信贷投放,保障流动性供给,促进经济平稳较快发展,这是十分正确的。但在贯彻落实这项政策中,应该坚持区别对待、有保有压的方针,正确把握投入方向。对扩大内需的重点领域,如“三农”、中小企业、自主创新、节能减排、基础设施、区域协调发展、扩大消费、民生工程、有利于提高我国国际竞争力和可持续发展的先进生产能力项目以及能够容纳大量就业的劳动密集型企业、扩大最终消费需求的项目等,应加大金融支持。对那些不符合产业政策的重复建设项目、工艺落后、产能过剩项目以及能耗高、污染大的项目,则坚决不能支持。对在中央确定的4万亿公共投资规模之外、地方政府自行确定由财政担保的公共投资项目,应严格审核可行性,注重安全性,不能只顾眼前,给今后留下隐患。在积极发挥信贷调控作用的同时,特别要加强金融监管,使金融监管能力与增加信贷投放相适应,防范信贷投放过快、论证不周和决策不当带来的金融风险。
    记者:2009年我国在预算中安排了高达9500亿元的全国财政赤字,创建国以来之最。您个人是如何看待这一问题,如何避免可能存在的安全隐患?
    高强:第十一届全国人民代表大会第二次会议批准的2009年国家预算,财政赤字安排9500亿元。从绝对值来讲创了新中国以来之最,但从赤字数额占GDP的比重来看,约占2.8%,并不是最高的。为了应对当前经济发展面临的严重困难,通过扩大财政赤字筹集资金,用于增加公共投资和改善民生工程,拉动经济增长是完全必要的。财政赤字通过增发政府债券来弥补,不需要增发货币,一般也不会对经济安全造成太大威胁,这是国际上通常的做法。问题在于,财政安排巨额赤字应该是一项应急的措施,不能常态化。如果长期财政赤字数额过大,居高不下,导致政府债务持续增加,也会影响居民对政府的信心,影响我国在国际经济中的地位。在理财理念上,我们还是应该坚持收支基本平衡的原则,国家财政不能长期依赖于扩大赤字。从美国的教训来看,财政赤字往往是上去容易下来难,政府只能靠发新债还旧债,导致政府债务恶性攀升,我们应力求避免。
    记者:促进基本公共卫生服务逐步均等化是我国近期医药卫生体制改革五项重点改革之一。您认为公共财政在实现基本公共卫生服务均等化方面应做好哪些工作?
    高强:我国卫生工作的基本方针是预防为主,以农村为重点,中西医并重。实现公共卫生服务均等化,切实加强疾病预防控制,维护人民健康,是卫生工作第一位的任务。
    公共卫生服务的范围,主要包括预防接种、疾病控制、妇幼保健、健康教育等方面。由于我国人口众多、地域辽阔,各地区经济发展水平差距很大,实现公共卫生服务的均等化,需要一个逐步推进的过程。我国公共卫生服务最大的差距,一是在城乡之间,二是在区域之间。无论是公共卫生服务项目、人才、能力,还是经费、药品、器材等方面,农村都远远落后于城市,中西部都远远落后于东部。当前最紧迫的工作,是加大对农村和中西部地区,特别是少数民族地区发展公共卫生服务的支持,尽快提高农村和中西部地区的公共卫生服务水平,逐步缩小城乡之间、区域之间和居民之间的公共卫生服务差距。在世界上任何国家,为居民提供公共卫生服务都是政府的一项基本职责,政府承担着制订公共卫生服务规划、提供公共卫生服务经费、组织开展公共卫生服务、加强公共卫生服务监管等项任务。公共卫生服务水平应该与经济社会发展水平相适应,既不能超前,也不能滞后。中央政府应该承担促进省、自治区、直辖市之间公共卫生服务均等化的责任,各省、自治区、直辖市政府应该承担辖区内公共卫生服务均等化的责任。
    当前应该必须做好的工作,一是国家根据经济社会发展水平,实事求是地制订公共卫生服务规划、项目和标准,并随着经济的发展逐步有所提高;二是地方政府有关部门应该按照标准要求,组织和管理好卫生人员队伍,为居民提供良好的公共卫生服务;三是各级财政部门应该按标准保证公共卫生服务所需的人员和工作经费,并向农村倾斜,确保基本公共卫生服务免费向居民提供。这三个方面相辅相成,缺一不可。中央财政应通过转移支付对中西部地区给予资金支持,实现城乡之间、各区域之间公共卫生服务经费的均等化。政府其他有关部门应该在各自职责范围内为逐步实现均等化给予必要支持。
    记者:预算法修订工作被列入十一届全国人大常委会立法规划,由预算工作委员会和财政部共同负责起草工作。请问预算法修订本届能否顺利出台?
    高强:修订预算法,是第十一届全国人大常委会立法规划中的一项重要内容。现行预算法于1994年颁布实施,至今已有15年。这期间,我国的财政经济状况发生了很大变化,财政改革和预算管理也出现了一些新情况、新问题,现行预算法亟须进一步补充、完善,修订预算法已势在必行。
    预算法修订的重点,是适应社会主义市场经济体制和建立公共财政的要求,进一步规范预算的编制、审查、管理、执行和监督,使预算在促进国家经济社会发展中发挥更大的作用。
    修订预算法,应该立足于中国国情,不能照搬西方国家的模式;既要有利于人大依法行使监督权力,又要有利于保障政府依法行使行政权力;要将中央关于财政问题的大政方针和财政改革的某些重要成果、基本经验,用法律的形式确定下来,为国家、为人民管好钱、用好钱。
    目前,全国人大常委会预算工作委员会同财政部等部门协商成立了修订预算法领导小组和工作机构,在前一阶段工作的基础上,借鉴国际上预算立法有益经验,适应我国社会主义市场经济体制需要,深入开展调查研究,多方征求专家、学者和实际工作者的意见,抓紧修订和论证工作,力争在本届任期内完成修订任务。
    记者:您来人大工作不久,能否从个人角度谈一谈预算工作委员会在加强预算审查监督方面有哪些重要举措?
    高强:审查批准国家预算和预算执行情况的报告,是宪法赋予全国人民代表大会的职权;监督“一府两院”的工作,包括监督预算执行,是宪法赋予全国人大常委会的职权。人大对政府的工作,既要监督,又要支持,监督的目的在于支持,支持要寓于监督之中。
    预算工委作为全国人大常委会的常设工作机构,承担着为全国人民代表大会及其常委会行使审查、批准预算、决算和监督预算执行等项职权服务的职责。说得更清楚一些,预算工委是为全国人大代表和人大常委会委员服务的机构。预算工委并不具有独立监督预算的职权,但可以在日常工作中通过与政府财政等部门建立有效沟通、协调机制,了解预算编制情况,进行前期审查;对预算执行情况进行分析研究,并对财政体制和预算管理制度改革等重大问题,开展调查研究,向政府有关部门提出改进建议,从而为人大代表和常委会委员依法审查预算和监督预算执行提供服务。
    我认为,做好预算工委的工作,应把握好以下几点:一是依法办事。在法律规定的范围内,按照全国人民代表大会和常委会决议,按照委员长会议的决定开展工作,推动政府部门贯彻落实。二是工作的重点是审查预算和执行是否符合法律规定,是否符合党和国家的大政方针,是否符合经济社会发展需要,是否符合人民群众愿望,而不能事无巨细,替代政府部门的工作。三是要有所作为。随着人民代表民主意识的不断增强,大家审查预算的积极性越来越高。为了更好地为人民代表行使职权服务,预算工委应与政府财政等部门紧密配合,研究改进预算编制和预算管理,细化预算内容,促进公开透明,便于代表审议。对人民代表大会和人大常委会作出的决议,要督促政府财政等部门认真研究落实意见,汇总向人大常委会汇报,并采取适当方式向人民代表反馈。
 

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